Reflektion kring kommunallagen #1

Jag blev nyligen ombedd att lite friare reflektera över ändringar/moderniseringar som jag månne skulle vilja se av kommunallagen. Jag är verkligen ingen kommunjurist, utan svingar här hyfsat fritt utifrån tankar om kommunallagen som väckts till liv under forskande inom så vitt skilda områden som ”hur få till stånd effektiva institutioner?”, ”interndemokrati i partier”, och ”hur motverka misstro mot partier och politiker?”. Jag har renskrivit de anteckningar jag gjorde inför min presentation, och omvandlar dem härmed till blogginlägg (och tack till Niclas och Erika för synpunkter på texten, och Niclas särskilt för tips om David Hume-citatet!).

***

I Considerations on Representative Government argumenterade John Stuart Mill för att en av de stora farorna med ett representativt styrelseskick är risken för att den kan hamna under inflytande av intressen som över huvud taget inte behöver vara identiska med samhällets allmänna välfärd. Detta är också ett budskap som den s.k. public choice-skolans företrädare länge har försökt att hamra in. En god illustration för detta sätt att argumentera återfinns i James B Buchanans och Roger D Congletons bok Politics by Principle, Not by Interest: Towards an Nondiscriminatory Democracy. Den övergripande fråga som författarna ställer är hur vi ska utforma de politiska spelreglerna så att de minimerar risken för att politiker ska fatta beslut som gynnar dem själva eller de särintressen och intressegrupper vilka de är starkt beroende av.

Denna grundläggande och huvudsakligen abstrakta frågeställning är lika gammal som den är klassisk. Intressant nog har det sedan 1990-talet, inom partiforskningen, utvecklats en empirisk litteratur som tangerar frågeställningen: tesen om det s.k. kartellpartiet. Med start i Richard Katz och Peter Mairs artikel från 1995,  ”Changing Models of Party Organization and Party Democracy: The Emergence of the Cartel Party” i tidskriften Party Politics, har allt fler partiforskare grävt djupare i frågeställningen ifall partierna, som en gång i tiden kunde betecknas som folkrörelsepartier, tappat sin medborgerliga förankring och kommit att utveckla ett för demokratin osunt beroendeförhållande till den offentliga makten. Beroendet har utvecklats på grund av de resurser de får tillgång till genom att sitta i folkvalda församlingar. Statsvetarprofessorn Olof Petersson menar att ett sådant exempel rör de etablerade partiernas möjlighet att justera spelregler till sin egen favör, mer konkret överenskommelsen om fyraprocentsspärren: Folkpartiet ville sätta den till fem procent för att slippa få in Kristdemokraterna i riksdagen, och Socialdemokraterna ville sätta den till tre för att säkra VPK:s representation (och parlamentariska stöd), varför man skakade hand om kompromissiffran fyra procent. Björn von Sydow gick till och med så långt att i slutsatserna i sin avhandling Vägen till enkammarriksdagen skriva ”Det genomgående är […] att partierna antar konstitutionella ståndpunkter som tenderar att medföra parlamentarisk egennytta för det egna partiet.”

Att etablerade partier – bara för att de råkar vara representerade i vissa folkvalda församlingar – ges möjligheter att justera spelreglerna för att säkra den egna maktpositionen är något som John Stuart Mill, samt de refererade public choice-teoretikerna, minst sagt hade varit mycket skeptiska till.

***

Ett stort hopp från dessa teoretiska höjder, kan tyckas: under våren fick jag en förfrågan om jag lite fritt – utifrån mina forskningsintressen – kunde tänka mig att säga några ord om kommunallagen och hur denna möjligen borde reformeras. Vad jag gjorde var att ta avstamp i tankarna kring att utforma neutrala institutioner som minimerar risken för kartellbeteenden bland etablerade partier och ställa mig frågan: Finns det paragrafer i den nuvarande kommunallagen som, åtminstone på pappret, möjliggör kartellbeteenden? Det vill säga, att den ger de etablerade, stora aktörerna verktyg att gynna sig själva på existerande eller framtida, presumtiva utmanares bekostnad? Och det fanns det.

  • I 2 kap, 9§ och 10§ finns bestämmelser om partistöd som säger att fullmäktige ska besluta om partistödets omfattning och formerna för det. I boken Partistöd har Gullan Gidlund argumenterat för att partistödet blev ett viktigt instrument för de etablerade aktörerna att upprätthålla sin maktposition gentemot utmanare.
  • I 5 kap, 1§ och 9§ finns bestämmelser om fullmäktiges och nämnders storlek som säger att fullmäktige beslutar om detta. Nationalekonomen/statsvetaren Olle Folke menar att beroende på hur fullmäktige väljer att utforma storleken på fullmäktige och hur kommen väljer att dela in sig valkretsar, kan småpartier få riktigt svårt att komma in: i en kommun kan det räcka med runt två procent av rösterna för att få fullmäktigerepresentation, i en annan krävs uppemot fem procent. Vidare finns exempel på att småpartier tappar insyn och inflytande när kommunfullmäktige beslutar att krympa storleken på nämnderna.
  • I kap 4 12-14§ återfinns bestämmelser om ekonomiska förmåner, som säger att fullmäktige självt beslutar om omfattning av arvoden, pensioner och andra ekonomiska förmåner.

Jag säger inte att faran med de nuvarande formuleringarna i kommunallagen är att instrumenten de facto missbrukas idag. Det kan mycket väl vara så att dagens politiker inte alls rör dessa reglage till sin egen fördel. Hur det faktiskt råkar förhålla sig idag är inte intressant för mitt argument. Dessutom motsätter jag mig inte regleringen av ekonomiska skäl – i sammanhanget är det ändå hyggligt små summor det rör sig om. Nej, istället handlar det om principer. Faran är, för det första, att möjligheten ens finns att skruva på reglagen till sin egen fördel. Detta kan – rätt eller fel – väcka misstro och misstankar från allmänhetens sida om att etablerade aktörer skriver spelregler som gynnar dem själva och/eller missgynnar utmanare. Det är numera ganska väl kartlagt att individer som tror att politiker och tjänstemän missbrukar sin makt, också misstror demokratin som system. Faran är också, för det andra, att vi inte har någon aning om vilka morgondagens kommunpolitiker är. Vem vet, det kan alltid dyka upp aktörer som är beredda att nyttja alla teoretiskt möjliga kryphål för att gynna sig själva och sin maktställning, till allmänhetens och demokratins skada.

Av dessa två skäl bör man alltid försöka utforma politikens institutioner enligt den s.k. Alphaville-principen (ergo: ”Hoping for the best, but expecting the worst”), det vill säga efter ett slags worst case scenario-analys. David Hume uttryckte det möjligen torrare än Alphaville, men helt klart minst lika träffsäkert:

Political writers have established it as a maxim, that, in contriving any system of government, and fixing the several checks and controls of the constitution, every man ought to be supposed a knave, and to have no other end, in all his actions, than private interest.

Tyvärr sitter jag inte med någon lösning, ett gott alternativ till den rådande ordningen. Däremot är det enkelt att konstatera att om man nu köper min problembeskrivning, så ligger utmaningen i att reformera regelverket på ett sådant sätt att vi inte inskränker den kommunala självstyrelsen, dvs. att de nya lösningarna bör bygga på lokala arrangemang.