Reflektion kring kommunallagen #2

Här kommer så del 2, av 2, i min hett emotsedda serie ”Reflektioner kring kommunallagen”. Den här handlar om möjligheten till ansvarsutkrävande och ett eventuellt införande av ”kommunal parlamentarism”/majoritetsstyre i kommunerna. Ni får lita på mig: det är bara de här två inläggen som blir lite extra långa, eftersom de ursprungligen hade ett annat syfte än att bli just blogginlägg. Och ännu en gång, tack till Niclas och Erika för bra synpunkter.

***

Man plägar ägna mycken tankekraft och forskarmöda åt olika former av medborgerligt deltagande vid sidan om de representativa kanalerna (såsom e-demokratiexperiment, direktdemokratiska inslag, deltagardemokratiska innovationer och medborgardialoger). Detta är i mitt tycke orimligt. Innan vi börjar funderar på diverse elaborerade experiment för att dra in medborgarna i politiska beslutsprocesser, borde vi först försäkra om att den representativa demokratin, med partier och val i fokus, fungerar tillfredsställande (val är trots allt den vanligaste, enklaste och mest jämlika formen av politiskt deltagande). Ett sätt att påbörja tankearbetet kring detta, är att ta avstamp i uppgifterna i punkterna nedan:

  • En undersökning genomförd av Synovate 2009 visade att en tredjedel av medborgarna inte vet att kommunerna bär ansvar inom så stora och viktiga områden som vård, skola och omsorg.
  • Enligt SOM-undersökningarna har väljarna begränsade kunskaper om vilka frågor partierna driver i kommunfullmäktige och rätt så dålig koll på vilka personer som företräder dem i kommunfullmäktige.
  • Det saknas, såvitt jag förstår, data. Men det vore onekligen intressant att veta om väljarna verkligen vilka det är som styr kommunen. Och även om de skulle veta vilket parti kommunstyrelsens ordförande tillhör, och vad han/hon heter, vet de vilka det partiet samarbetar med i kommunstyrelsen? När det tycks vara färre än 50 procent som vet vilka det är som styr riket (siffror från Riks-SOM 2006, de enda jag hittar för närvarande), lär läget sannolikt vara ännu värre för lokalpolitiken.
  • Intressant nog (och inte helt relaterat): I Sverige har medborgarna sämre förtroende för kommunpolitiker än för rikspolitiker, ett resultat som enligt Tommy Möller i Politikens meningslöshet skiljer sig från de flesta andra jämförbara länder och närmast all organisationsforskning – man tenderar att ha större förtroende för chefer/förtroendevalda som ligger närmast en själv i nivå. (De svenska siffrorna är lika märkliga som nedslående: medborgarna har alltså i allmänhet ingen jättebra överblick över vad kommuner gör, vilka frågor partierna driver eller vilka det är som företräder dem och i slutändan styr kommunen – ändå misstror de kommunpolitikerna!)

OK. I min bok är ansvarsutkrävande ett helt centralt demokrativärde. Mot bakgrund av uppgifterna ovan kan vi nog drista oss till slutsatsen att ansvarsutkrävandet i kommunpolitiken nog inte är särskilt effektivt. För, hur lätt kan det egentligen vara för medborgaren att ge de styrande en tumme upp, alternativt bestraffa dem, om man (i) inte vet vad kommunen egentligen styr över; (ii) inte vet vilka frågor partierna bedriver eller vilka individer det är som representerar dem, samt (iii) inte är helt på det klara med vilken majoritet som är ansvarig för att det har gått bra, alternativt dåligt, för kommunen?

Det är nog tyvärr så att man inte kan göra så mycket för att på kort sikt påverka väljarnas kunskaper och uppfattningar om kommunpolitik. Däremot kan man, från det offentligas håll, försöka försäkra sig om att de institutioner vi har åtminstone inte försvårar för medborgarna att veta vilka det är som styr.

Tyvärr är det nog så att dagens system just försvårar för ansvarsutkrävande i kommunerna. Den nuvarande formella ordningen – som innebär att man på pappret jobbar med permanenta kommunala samlingsregeringar – innebär att både majoriteten och oppositionen sitter i styrelser och nämnde, vilket inte direkt gör det glasklart för medborgaren vem eller vilka det är som fattar de avgörande besluten.

Idén om kommunal parlamentarism hör knappast till de mer innovativa inslagen i den kommunala konstitutionella debatten. Den har återkommit i ett antal offentliga utredningar sedan 1970-talet. Den innebär, förenklat, att fullmäktiges majoritet tillsätter och avsätter kommunens ”regeringar”, regeringar som sedan utövar makten för den politiska majoritetens räkning. Trots att den gång på gång avfärdats i utredningar (och av kommunpolitiker själva, mind you), vågar jag ändå sticka ut hakan här och säga: en idé som är så seglivad kanske tyder på att den kunde vara ett botemedel mot de problem som beskrivits ovan?

Som många före mig har konstaterat, finns åtminstone teoretiska skäl att tro att kommunal parlamentarism bidrar till att stärka medborgarnas kunskap om de politiska skiljelinjerna, och samtidigt öka möjligheterna till kritisk granskning av kommunpolitikerna. Man kan också sluta sig till att konkurrensen mellan partierna kan komma att intensifieras, vilket skulle ge partierna incitament till förändring och vitalisering (och av allt att döma är det precis vad dagens partier behöver). Det har även funnits argument om att systemet skulle kunna vitalisera debatten i fullmäktige, och tydliggöra för väljarna var majoriteten ligger och vem som slutgiltigt bär det egentliga ansvaret för besluten. Tror man att vi skulle få dessa effekter, skulle vi möjligen också kunna åtgärda det som exempelvis jag själv, och exempelvis statsvetaren Torbjörn Bergman, menar vara den lokala politikens problem: avsaknad av klara skiljelinjer och öppen politisk debatt, och därav, stora brister i förutsättningar för ansvarsutkrävande.

Men, alltså: När de har tillfrågats, har de förtroendevalda ute i kommunerna gång på gång varit tydliga på den här punkten: de vill, överlag, inte införa kommunal parlamentarism. Emellertid finner jag det glädjande att debatten har tagit fart igen under 2012, då den statliga utredningen Vital kommunal demokrati (SOU 2012:30) lagt förslag till lag om försöksverksamhet med majoritetsstyre inom kommuner och landsting. Att det just blir en försöksverksamhet måste anses som något gott i sig: om ett hyfsat stort antal kommuner väljer att experimentera med denna nyordning, får vi – om forskare och andra är på tårna och följer utvecklingen i de experimenterande kommunerna och någon kontrollgrupp som inte gör detta – snart nog indikationer på om kommunal parlamentarism för med sig de goda effekter som förespråkarna hoppas på.

Reflektion kring kommunallagen #1

Jag blev nyligen ombedd att lite friare reflektera över ändringar/moderniseringar som jag månne skulle vilja se av kommunallagen. Jag är verkligen ingen kommunjurist, utan svingar här hyfsat fritt utifrån tankar om kommunallagen som väckts till liv under forskande inom så vitt skilda områden som ”hur få till stånd effektiva institutioner?”, ”interndemokrati i partier”, och ”hur motverka misstro mot partier och politiker?”. Jag har renskrivit de anteckningar jag gjorde inför min presentation, och omvandlar dem härmed till blogginlägg (och tack till Niclas och Erika för synpunkter på texten, och Niclas särskilt för tips om David Hume-citatet!).

***

I Considerations on Representative Government argumenterade John Stuart Mill för att en av de stora farorna med ett representativt styrelseskick är risken för att den kan hamna under inflytande av intressen som över huvud taget inte behöver vara identiska med samhällets allmänna välfärd. Detta är också ett budskap som den s.k. public choice-skolans företrädare länge har försökt att hamra in. En god illustration för detta sätt att argumentera återfinns i James B Buchanans och Roger D Congletons bok Politics by Principle, Not by Interest: Towards an Nondiscriminatory Democracy. Den övergripande fråga som författarna ställer är hur vi ska utforma de politiska spelreglerna så att de minimerar risken för att politiker ska fatta beslut som gynnar dem själva eller de särintressen och intressegrupper vilka de är starkt beroende av.

Denna grundläggande och huvudsakligen abstrakta frågeställning är lika gammal som den är klassisk. Intressant nog har det sedan 1990-talet, inom partiforskningen, utvecklats en empirisk litteratur som tangerar frågeställningen: tesen om det s.k. kartellpartiet. Med start i Richard Katz och Peter Mairs artikel från 1995,  ”Changing Models of Party Organization and Party Democracy: The Emergence of the Cartel Party” i tidskriften Party Politics, har allt fler partiforskare grävt djupare i frågeställningen ifall partierna, som en gång i tiden kunde betecknas som folkrörelsepartier, tappat sin medborgerliga förankring och kommit att utveckla ett för demokratin osunt beroendeförhållande till den offentliga makten. Beroendet har utvecklats på grund av de resurser de får tillgång till genom att sitta i folkvalda församlingar. Statsvetarprofessorn Olof Petersson menar att ett sådant exempel rör de etablerade partiernas möjlighet att justera spelregler till sin egen favör, mer konkret överenskommelsen om fyraprocentsspärren: Folkpartiet ville sätta den till fem procent för att slippa få in Kristdemokraterna i riksdagen, och Socialdemokraterna ville sätta den till tre för att säkra VPK:s representation (och parlamentariska stöd), varför man skakade hand om kompromissiffran fyra procent. Björn von Sydow gick till och med så långt att i slutsatserna i sin avhandling Vägen till enkammarriksdagen skriva ”Det genomgående är […] att partierna antar konstitutionella ståndpunkter som tenderar att medföra parlamentarisk egennytta för det egna partiet.”

Att etablerade partier – bara för att de råkar vara representerade i vissa folkvalda församlingar – ges möjligheter att justera spelreglerna för att säkra den egna maktpositionen är något som John Stuart Mill, samt de refererade public choice-teoretikerna, minst sagt hade varit mycket skeptiska till.

***

Ett stort hopp från dessa teoretiska höjder, kan tyckas: under våren fick jag en förfrågan om jag lite fritt – utifrån mina forskningsintressen – kunde tänka mig att säga några ord om kommunallagen och hur denna möjligen borde reformeras. Vad jag gjorde var att ta avstamp i tankarna kring att utforma neutrala institutioner som minimerar risken för kartellbeteenden bland etablerade partier och ställa mig frågan: Finns det paragrafer i den nuvarande kommunallagen som, åtminstone på pappret, möjliggör kartellbeteenden? Det vill säga, att den ger de etablerade, stora aktörerna verktyg att gynna sig själva på existerande eller framtida, presumtiva utmanares bekostnad? Och det fanns det.

  • I 2 kap, 9§ och 10§ finns bestämmelser om partistöd som säger att fullmäktige ska besluta om partistödets omfattning och formerna för det. I boken Partistöd har Gullan Gidlund argumenterat för att partistödet blev ett viktigt instrument för de etablerade aktörerna att upprätthålla sin maktposition gentemot utmanare.
  • I 5 kap, 1§ och 9§ finns bestämmelser om fullmäktiges och nämnders storlek som säger att fullmäktige beslutar om detta. Nationalekonomen/statsvetaren Olle Folke menar att beroende på hur fullmäktige väljer att utforma storleken på fullmäktige och hur kommen väljer att dela in sig valkretsar, kan småpartier få riktigt svårt att komma in: i en kommun kan det räcka med runt två procent av rösterna för att få fullmäktigerepresentation, i en annan krävs uppemot fem procent. Vidare finns exempel på att småpartier tappar insyn och inflytande när kommunfullmäktige beslutar att krympa storleken på nämnderna.
  • I kap 4 12-14§ återfinns bestämmelser om ekonomiska förmåner, som säger att fullmäktige självt beslutar om omfattning av arvoden, pensioner och andra ekonomiska förmåner.

Jag säger inte att faran med de nuvarande formuleringarna i kommunallagen är att instrumenten de facto missbrukas idag. Det kan mycket väl vara så att dagens politiker inte alls rör dessa reglage till sin egen fördel. Hur det faktiskt råkar förhålla sig idag är inte intressant för mitt argument. Dessutom motsätter jag mig inte regleringen av ekonomiska skäl – i sammanhanget är det ändå hyggligt små summor det rör sig om. Nej, istället handlar det om principer. Faran är, för det första, att möjligheten ens finns att skruva på reglagen till sin egen fördel. Detta kan – rätt eller fel – väcka misstro och misstankar från allmänhetens sida om att etablerade aktörer skriver spelregler som gynnar dem själva och/eller missgynnar utmanare. Det är numera ganska väl kartlagt att individer som tror att politiker och tjänstemän missbrukar sin makt, också misstror demokratin som system. Faran är också, för det andra, att vi inte har någon aning om vilka morgondagens kommunpolitiker är. Vem vet, det kan alltid dyka upp aktörer som är beredda att nyttja alla teoretiskt möjliga kryphål för att gynna sig själva och sin maktställning, till allmänhetens och demokratins skada.

Av dessa två skäl bör man alltid försöka utforma politikens institutioner enligt den s.k. Alphaville-principen (ergo: ”Hoping for the best, but expecting the worst”), det vill säga efter ett slags worst case scenario-analys. David Hume uttryckte det möjligen torrare än Alphaville, men helt klart minst lika träffsäkert:

Political writers have established it as a maxim, that, in contriving any system of government, and fixing the several checks and controls of the constitution, every man ought to be supposed a knave, and to have no other end, in all his actions, than private interest.

Tyvärr sitter jag inte med någon lösning, ett gott alternativ till den rådande ordningen. Däremot är det enkelt att konstatera att om man nu köper min problembeskrivning, så ligger utmaningen i att reformera regelverket på ett sådant sätt att vi inte inskränker den kommunala självstyrelsen, dvs. att de nya lösningarna bör bygga på lokala arrangemang.

Kostnader för att minska arbetsgivaransvar för sjuklön

Löfvén har alltså lanserat ett förslag som innebär att arbetsgivarnas ansvar för den andra sjuklöneveckan ska avskaffas. Detta lär av allt att döma bli ett skarpt förslag i Socialdemokraternas skuggbudget, och ska förstås ses som ett led i Socialdemokraternas strategi att återta initiativet på näringslivs- och jobbområdet. Men vad kommer reformen, om implementerad, i slutändan att kosta?

Löfvén säger: runt 1,5 miljarder kronor. Som intresserad av offentlig förvaltning, och med en närstående som för flera år sedan arbetade på Försäkringskassan, inställde sig bums frågan här över lunchen: är 1,5 miljarder enbart kostnaden för staten att överta ansvaret för att bära kostnaderna för den andra sjuklöneveckan? Eller har (s) även räknat in den förmodat hyfsat ökade arbetsbördan som följer av ökat antal ärenden för Försäkringskassan?

Om det senare inte är inräknat: räkna med rejäla dolda kostnader i den reformen. Och eventuellt ytterligare lite administrativt kaos när Försäkringskassan ska anpassa sig till förändringarna.

Att granska verksamhet, istället för representation

På sociala medier diskuterades medias flockbeteende flitigt: nog för att det ingalunda ser vackert ut med extravaganta julfester och vidlyftig representation, men vore det inte klädsamt om journalister inte alltid tog den enkla vägen? Att man ibland lade ned resurser på att granska verksamheter?

Invändningen är att det kräver rätt mycket kunskap om, exempelvis, kommunal förvaltning och statsförvaltningen. Att även om kunskapen finns, så saknas typiskt tid och resurser. Må så vara, men ibland räcker det faktiskt med att regelmässigt skumma t.ex. sammanfattningar till utredningar. Gjorda av t.ex. Statskontoret.

Häromdagen twittrade en kollega något i stil med ”borde inte journalister ställa sig frågan varför Tillväxtanalys har utlandskontor?” Jag tänkte: ”det där måste någon ha skrivit om”, googlade och fann rapporten Tillväxtanalys utlandsbaserade verksamhet: Nytta och nyttjandeBara i sammanfattningen fann jag ett par godsaker:

  • För det första, att det inte ingått i uppdraget att ompröva den utlandsbaserade verksamheten. Verkligen? Inte? Oavsett vad granskningen finner? Ponera ett resultat fyllt av oändligt resursslöseri, och ingen verksamhet att tala om över huvud taget? Borde inte granskarna försiktigt få ompröva verksamheten? Att man i ett uppdrag till Statskontoret skriver in en sådan formulering får åtminstone undertecknad, månne naivt, att höja på ögonbrynen.
  • För det andra får verksamheten faktiskt rätt rejält med kritik. En av de lustigare kritikpunkterna är att ett skäl som anges till att utlandskontorens omvärldsbevakning haft bristande policyrelevans, är att utlandskontoren, ehm, främst haft en tyngdpunkt mot omvärldsbevakning utanför Europa (och, förstår jag det rätt, ligger utlandskontoren i Bryssel, New Dehli, Brasilia, Peking, Tokyo och Washington DC, dvs., endast ett inom Europas gränser).

Det kanske har skrivits om detta? Från mitt perspektiv borde det vara värt att skriva några rader om. Som Peter en gång skrev: när man granskar representation och dylikt handlar kostnaderna ofta om tusentals kronor för skattekollektivet. När man granskar verksamheter, kan det röra sig om miljoner, t.o.m. miljarder… Men det händer ju förstås att det blir ett sjuhelsickes drag kring festliga rapporter från Statskontoret. Som exempelvis när man föreslog att Statens konstråd skulle avvecklas

Varför blir man kommunpolitiker?

Tillsammans med Richard Öhrvall arbetade jag under 2010 med ett projekt om förtida avhoppare från kommunpolitiken, ett projekt som resulterade i rapporten Politikens villkor (och senare, med lite fördjupningar och teoretiska utvikningar, i en artikel till tidskriften Lex Localis.)

Undersökningen byggde på en enkät till kvarsittande och avhoppande kommunpolitiker (sammanlagt 169 stycken), och eftersom vi ändå skickade ut en enkät, passade vi på att mata på med lite frågor om bakgrunden och bevekelsegrunderna till att de en gång i tiden blev partipolitiskt engagerade. Vi kopplade sedermera in Mikael Persson, som kan en del om teorierna på området, i författargruppen, och skrev en artikel om orsakerna till partipolitiskt engagemang bland kommunpolitiker som nyligen publicerats i Statsvetenskaplig tidskrift, nämligen ”Den motvilligt engagerade altruisten: Om partimedlemskap och partiaktivism”. Vad vi fann var ungefär detta:

  • Materiella incitament, social status och vilja att göra karriär tycks generellt sett inte vara några primära drivkrafter. Tar man enkätsvaren på allvar, är det pliktkänsla, samt önskan att göra ett samhälleligt bidrag, som dominerar bland de uttalade drivkrafterna. (Intressant nog, är våra resultat helt i linje med de som Heléne Lundqvist fann i pappret ”Is it worth it? On the returns of holding a political office”, skriven ungefär samtidigt som vår artikel).
  • Vikten av rekrytering kan inte nog understrykas. Det partipolitiska engagemanget avgörs i mycket stor utsträckning av huruvida en individ blir tillfrågad eller inte. Detta är nog en lärdom partierna kan ta åt sig något bättre av: om man verkligen är intresserad av att styra upp medlemstalen, skulle mer av uppsökande verksamhet inte skada.

I våra resultat framträder en kommunpolitiker som är en något motvilligt engagerad altruist: Majoriteten har gått in i politiken på någon annans initiativ, de har själva inte varit särskilt intresserade av att hamna på valsedeln, och få har haft förväntningar på att faktiskt kunna påverka de politiska besluten.

Dessa saker är värda att hålla i bakhuvudet när vi pratar om våra kommunpolitiker, inte minst mot bakgrund av att mätningar visar att förtroendet för kommunpolitiker är rätt så mycket lägre än för rikspolitiker. I äldre undersökningar rapporterar de allra flesta av fritidspolitikerna om att de, allt sammanräknat, förlorar pengar på sitt engagemang. Lägg därtill att 30 procent av dem någon gång utsatts för hot om våld pga. deras uppdrag. Detta är alltså personer som i allt väsentligt tar på sig uppdrag som de allra flesta inte kan tänka sig att ta, och bär därigenom upp vår representativa demokrati. Istället för att rikta vår misstro mot dem, borde de hyllas.

Anteckningar från provinserna

Kort om den här hemsidan/ “bloggen”: Jag har vid två tidigare tillfällen gett mig in i bloggbranschen. Resultatet – ja, mitt historiska bloggarkiv – återfinns via dessa två länkar:

inslag.se/remissinstansen

remissinstansen.wordpress.com

Av olika skäl hamnade dessa sidor småningom i bloggkoma, egentligen mest en kombination av att jag fick alldeles för mycket att göra på jobbet, och att jag inte hade något vettigt att säga (och, ska sägas, att besöksstatistiken – plus vissa kommentarer – antydde att alla inte direkt uppskattade mixen av ”politiska kommentarer”, ”forskningsrelaterade synpunkter”, ”skidskytte”, ”musiktips” och ”isländsk fotbolll)…

Den här sidan är väl inget regelrätt försök till nystart, utan snarare ett forum för att samla kommentarer och debattorienterade inlägg som inte har något eget naturligt hem.

Mitt namn är alltså Gissur Ó Erlingsson. Jag är docent i statsvetenskap vid Linköpings universitet, och för närvarande anställd som forskarassistent vid Centrum för kommunstrategiska studier. Förutom det här ”bloggforumet”, finner du på den här sidan information om min forskning, hittar länkar till mina publikationer, och jag försöker löpande lägga ut konferenspapper och working papers under rubriken work in progress.